贾康:建议取消国债利息收入免税政策

全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康做《关于取消国债利息收入免税政策的提案》表示，取消国债利息收入免税政策不会增加财政负担，也不会对国债发行产生负面影响，还有利于提高国债对海外投资者的吸引力，助推人民币国际化。他指出，目前，国债市场化发行机制已相当成熟，滚动发行、续发行等制度完善，发行渠道顺畅，效果良好。面对居民个人发行的国债已降低到6.5%左右的份额。同时，国债具有的多种特有优势已经使其成为各类金融机构资产配置时不可替代的基础工具。取消免税政策不会降低各类投资者购买国债的积极性，不会对国债发行产生负面影响。

一、国债利息收入免税政策的负面效应

根据现行《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法》，国债利息免纳20%的个人所得税和25%的企业所得税。在相当长的一段时期内，免税政策对提升群众购买国债意愿、促进国债发行发挥了积极作用。然而，在我国改革深入和经济社会发展过程中，免税政策的负面影响逐步显现。

一是免税政策降低了国债二级市场流动性。作为持债主体，商业银行持有的国债占市场存量的70%以上，对国债二级市场流动性有举足轻重的作用。国债利息免税政策促使商业银行倾向于将国债持有至到期而非交易，因此降低了国债二级市场流动性。与没有利息免税政策的政策性金融债相比，国债二级市场流动性偏低。2015年，政策性金融债年换手率达到288%，而国债年换手率仅为91%。

二是免税政策不利于健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。在债券市场中，国债收益率应成为各类债券定价的基准。由于只有国债利息收入享有免税政策，因此，和其他债券收益率相比，国债收益率明显偏低。在使用国债收益率作为定价基准时，需要评估并剔除国债收益中的免税效应，这影响国债收益率曲线的精准性，不利于国债收益率充分发挥作为市场基准的作用。

三是免税政策增加财政实际融资成本。表面看，免税政策使国债发行利率低于政策性金融债，但实际上长期以来国债与政策性金融债之间收益率的差别，远低于25%的企业所得税税率，这表明在剔除税收因素后，国债收益率相对于政策性金融债偏高，等于增加了财政实际融资成本。

四是免税政策影响基金、理财等机构投资者的参与积极性。根据财政部和国家税务总局发布的《关于证券投资基金税收问题的通知》，基金持有各类债券的利息收入免征企业所得税。因此，从持有收益的角度来看，免税政策对于基金、理财等没有特别的吸引力，其在配置利率债时，偏好选择政策性金融债以获取较高收益。

二、取消国债利息收入免税政策既有国际经验借鉴和现实意义，又有可行时机

从国际经验看，出于促进国债市场与整个金融、资本市场兼容发展等方面的考虑，美国、英国、德国等多数发达国家并不将国债利息收入列为免税项目。借鉴国际经验并结合我国金融市场发展现状，取消国债利息收入免税政策具有积极、现实意义并可匹配可行的时机。

一是促进商业银行等金融机构积极参与国债二级市场，丰富国债投资者结构，促进商业银行等金融机构积极参与国债二级市场，丰富国债投资者结构，提升国债二级市场流动性和定价效率，助力健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，推动债券市场长期健康发展。

二是取消免税政策不会增加财政负担。表面上看，取消免税政策将导致国债发行利率上升加大财政成本。但实际上，这一部分增加的财政成本又以税收的方式回流，相当于从财政的“左口袋”转移到了“右口袋”，而且比照政策性金融债分析预测，取消免税政策后税收的增加幅度将会高于利息支出的增加幅度，财政的融资成本会更低。

三是取消免税政策不会对国债发行产生负面影响。目前，国债市场化发行机制已相当成熟，滚动发行、续发行等制度完善，发行渠道顺畅，效果良好。面对居民个人发行的国债已降低到6.5%左右的份额。同时，国债具有的多种特有优势已经使其成为各类金融机构资产配置时不可替代的基础工具。因此，取消免税政策不会降低各类投资者购买国债的积极性，不会对国债发行产生负面影响。

四是取消免税政策有利于提高国债对海外投资者的吸引力，助推人民币国际化。人民币实现国际化的必要条件之一是具有国际化的金融资产作为海外人民币持有者的投资标的，而国债则是最佳选择。取消免税政策后，由于国债名义收益率上升，同时境外投资机构又不需在国内缴纳企业所得税，因此将大大提高国债对海外投资者的吸引力，推动我国国债“走出去”，助推人民币国际化。

三、关于取消国债利息收入免税政策的建议

综合考虑我国当前国债种类、投资者结构以及相关税制，取消免税政策可采取以下思路：对持有记账式国债获得的利息收入，机构投资者征收25%的企业所得税、个人投资者征收20%的个人所得税；对个人投资者持有的储蓄国债的利息收入征收20%的个人所得税。同时，应做好必要的宣传工作，使投资者、特别是个人“散户”知晓实际收益水平将与过去大体相当这一关键信息。