浅析欠税及其成因
一、概念
欠税是指纳税人、扣缴义务人超过征收法律法规规定或税务机关依照税收法律、法规规定的纳税期限，未缴或少缴税款的行为。
二、欠税成因分析
究其原因，欠税的产生总体上可以归纳为三个主要方面：
（一）企业自身因素
1、从客观实际上看，资金短缺是造成企业欠税的直接原因，而造成企业资金短缺主要有如下情况：一是在新旧经济体制转轨过程中，部分企业因历史包袱沉重，竞争能力不强，经营管理不善，经济效益不佳，造成欠税难以清缴；二是市场经济下企业间的竞争不断加剧，产品的换代周期急速缩短，企业不得不加大投入用于技术改造，造成虽有大量的资产却无法迅速变现，容易出现短期资金短缺，造成欠税；三是在销售产品后，因购货方拖欠货款致使纳税人资金出现困难造成欠税；四是企业技改投入资金大，短期内难以收回，造成了事实上的资金短缺。
2、从主观意识上看，纳税意识差是企业欠税的主要原因。从当前情况看，纳税人税收法制观念淡薄，纳税意识不强，造成部分企业对欠税的认识存在两大误区：一是认为欠税不同于偷是企业贷款的难度大，银行银根紧缩，企业贷款难，为了获得流转资金，宁可税、抗税，不属违法行为，于是把欠税当作国家无息或低息贷款长期占用；二背负滞纳金罚款，利用欠税渡难关；三是由于在过去一段时间里，我国一些地方的税收减免税过宽过滥，“欠→缓→免”成了一种通用公式，同时部分税务征收机关对欠税管理不严，导致部分企业企图通过长期欠税希求得到事实上的税收减免。
3、企业财务核算和管理水平偏低，也是造成企业欠税的又一重要原因。私营企业账务不健全、不真实，采取账外账，本本账甚至不做账的办法，造成了企业财务核算严重失真，税务机关汇算或检查后税款不能及时调整并足额入库，形成欠税。同时一些企业办税人员知识老化，素质参差不齐，对税法的掌握或不全、或滞后，造成对纳税期限、纳税金额的认识与相关税法存在偏差，形成非主观故意上的欠税产生。
（二）税收管理原因
1、税收计划体制因素
长期以来，我国税收计划的编制以“基数法”（基数*系数+/-特殊因素）为主，税收任务逐年递增，且均为指令性计划，以此来考核税收工作业绩。当核定的收入任务低于当年实际税源时，税务机关便怠于催缴旧欠，或有意压库形成新欠，以控制本年收入基数，为下一年度“储备”税源；当核定任务高于当年实际税源时，税务机关为完成任务，就会加大清欠力度，甚至寅吃卯粮，到下年初不得不给企业喘息之机，以各种变相形式默许企业欠税，从而埋下欠税的隐患。各基层征收单位，为了保证当年任务完成和或确保以后年度的任务不要大起大落，把欠税作为调节器，税收指令性计划是导致欠税的主要原因。
2、税收征管因素
一是征管力度不足，控管力度不够。地税部门征收管理点多面广，而基层一线征收人员较少，征管力量明显不足，对企业、个体户和零散户的生产经营情况不能做到跟踪监控，催缴、检查不及时，客观上形成欠税。
二是外界环境差，执法难度大。公民的纳税意识、政府及相关部门的干扰和制约，以及税务人员的亲情和人情关系，造成了税收环境差，执法难度大的现状，从而导致了欠税形成。三是税务人员的素质及执法意识也是造成欠税的原因之一，少数税务人员面对复杂的执法环境怕得罪人，或同情企业困难，不忍“逼税”，人为造成欠税。
3、现行税制因素
一是从税收征管制度来看，不可能把所有税种的税款都在支付环节预扣，只要不是预扣，缴纳税款的法定时间必然滞后于纳税义务的实际发生时间，在纳税人遇到自然灾害、可供纳税的现金、支票以及其他财产等遭遇偷盗等意外事故等问题时，必然会出现无力纳税的问题。
二是税制中还存在不合理的因素，如资本溢价的部分应纳所得税；以留存利润增加个人股本需缴纳个人所得税等，纳税人实际没有得到现金收入，将来还可能存在损失。而我国一般要求在确认收入时缴纳，容易造成纳税人无现金纳税，形成欠税。
三是滞纳金罚款加收难度大，给清欠工作带来很大阻力，一定程度上影响了欠税的及时清理，导致了欠税基数的加大。
4、对纳税人知情权重视不够，导致企业对税法的认识不足，造成欠税。在传统计划经济影响下，税务机关形成“重权利、轻义务”的倾向，造成税务机关对纳税人的知情权重视不够，税务机关自身义务履行不全面，如对纳税人的税法宣传不深入、纳税辅导不到位、欠税公告不及时，导致纳税人纳税意识不强、办税素质不高、清缴欠税压力不大。
（三）社会环境原因
1、有些职能部门从自身利益出发，以费挤税。在纳税人支付能力一定的情况下，纳税人对税款、贷款、规费、摊派的支付肯定存在此长彼消的比例关系。但是，有些职能部门却往往从自身利益出发，利用部门的权力和地位，强行抢先划缴，造成不应有的欠税。
2、地方保护主义严重干涉税务机关的清欠工作。“既要依法治税，又要放水养鱼的‘促进地方经济发展论’”宣传在很大程度上抵消了依法治税的宣传效果。部分地方政府违规采取“核定基数，逐年递增”的办法，对超过基数的税款“以欠代免”，默许或者支持企业违法欠税；或者出于对社会管理、福利保障等方面的考虑，以政府行为干预企业的兼并、破产活动，并给予一定的优惠承诺，如允许对欠税实行挂账处理，或者对企业兼并后生产经营实现的税款准予缓缴等。企业往往以此为借口，对税务机关的欠税催缴置之不理，导致企业改制演变成为逃避清理欠税的脱壳行为。
3、相关法律规定的原因。一是破产企业按规定在支付清算费用后，先清偿拖欠的职工工资和安置费用，然后再清偿欠税。但“安置费用”的法律概念十分模糊，弹性很大，加上对破产清算费用又缺乏必要的监督，破产企业安置费用处理完毕之后，基本已无力清偿“破产企业所欠税款”；二是企业破产后，根据《破产法》规定，“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”，这样，破产企业原有的欠税合法地变成“死欠”。对于此类“死欠”税款，按现行税收会计核算办法规定无权核销，只能反映在税务机关的欠税总数越累越大与实际可清欠比例越来越小，客观上影响了税务部门清欠的积极性。
三、治理建议
欠税涉及面之广、影响之深，已引起多方重视，深入治理欠税已势在必行，针对欠税基本成因，我们认为，治理欠税应从以下几个方面入手：
（一）切实加强领导，明确职责和分工
1、欠税管理是一项系统性、全局性的工作，涉及面广、法律和政策性强，因此，首先要切实加强对欠税管理的组织领导，提高认识，明确目标，建立欠税管理长效机制。各级税务机关要充分认识到加强欠税管理工作对落实科学发展观、提高执政能力，依法行政、依法治税，维护市场经济秩序、保证公平竞争，保障财政收入、防止税款流失的重要作用。要高度重视欠税管理工作，增强欠税管理的责任感和紧迫感。对清欠任务要有明确的目标，要建立欠税管理长效机制，针对岗位制定管理办法和措施，防止因纳税人改制、管理人员变动、人为减免欠税造成税款流失。针对目标制定处罚措施，对欠税底数不清、清欠措施不力、不能有效控制欠税增长的人员，依照执法责任制处理办法，追究责任。其次，要明确各部门在欠税管理中的职责：征管部门负责牵头对欠税的清理核实工作，直接负责对欠税的监控和管理，税政部门负责对欠税的分类和确认，以及对涉及欠税豁免问题上报工作；计财部门负责对欠税的核算反映工作；监察部门和法规部门负责对欠缴税金的违规处理和执法责任追究工作。
2、欠税的追缴应遵循谁经办谁负责追缴的原则，即基层征收管理部门负责日常管征纳税户的欠税清缴上报工作；稽查部门负责查处案件的欠税清缴上报工作。对需要采取强制执行措施的，由县级局局长批准，各税务所（分局）负责实施；涉及到偷、逃、抗税案件需采取强制执行措施的由县级局局长批准，稽查部门负责实施，监察、征管法规部门负责对欠税清理和制度落实的监督检查工作。
（二）完善制度，改革方式
1、建立清理欠税报告制度
要改变目前欠税底子不清的现状，基层征收单位应对管辖的所有纳税户存在的旧欠税情况进行彻底的检查清理，逐户按税种、税目、欠税所属时间等建立完善征收单位欠税台帐，并将时间、税种、金额等欠税的基本信息录入征管系统，实现“人机结合”，夯实清理欠税的基础性工作。在此基础上，基层单位还应对欠税情况进行分类，提出处理意见上报县级局征管部门，县级局征管部门负责上报材料的审查、核实和建立县级局重点欠税企业欠税台帐，并提出处理意见提交欠税管理机构研究。对需要转呆帐税金确认和豁免的按照《欠缴税金核算管理办法》规定上报市级局职能部门审批。
2、建立欠税约谈和公告制度
一是建立欠税企业财务主管和企业负责人约谈制度。主管税务机关要组织对欠税企业的财务主管或法人代表进行约谈，了解企业的生产经营情况、产生欠税的原因、提出清欠的具体要求以及告之拖欠税款必须承担的法律后果，并形成约谈记录。二是对纳税人未按规定期限缴纳税款，经主管税务机关约谈和下发催缴税款通知书责令限期改正仍未缴纳的，实行催欠公告进行曝光。要充分发挥报刊、广播、电视、互联网等新闻舆论工具，公开曝光各典型欠税纳税人名单、企业法人代表、欠税原因和欠税金额等事项，形成强大的社会舆论压力，迫使其尽快缴清欠税。
3、建立清欠考核和责任追究制度
一是确定欠税清缴情况作为衡量税务机关征管质量的重要指标之一，对欠税清缴工作进行考核和定期通报。考核指标及内容要在征管质量考核指标和绩效考评办法的基础上进行单列考核。具体指标包括欠税额、欠税率和清欠率等。
二是认真落实税收执法责任制，严格执行过错责任追究。各级税务机关、职能部门、相关人员，应按照职责分工，各司其职，各负其责，认真履行欠税管理的工作职责，对出现由于税收工作原因造成欠税的、向上级税务机关虚报、瞒报欠税情况的、没有认真执行欠税管理制度和落实清欠措施等情况，要严格按照《税收执法责任制实施办法》实行过错责任追究。
4、改革税收计划管理方式
一是淡化税收计划刚性，逐步实现指令性计划向指导性计划转变，促使税收计划的制定与国民经济发展相适应，推动税收职能由收入型转为服务型，努力培植新的税收增长点，增强税收收入发展后劲；
二是改进现行税收计划基数分配法，逐步过渡为GDP税收负担比重法。对与GDP增长比例弱相关的部分税收收入，应单独测算；
三是健全税收考核机制，改变单纯以税收收入完成情况论英雄的现况，逐步建立注重征管质量的考核机制，以完善的征管手段促进税收收入的持续增长。
（三）强化征管，严格执法
1、加强税源监控，督促企业制定和兑现清欠计划。主管税务机关每月末要逐户对纳税人欠缴税款及滞纳金的数额增减变动情况进行调查分析，及时掌握纳税人的经营情况和资金流向，力保不形成新欠的前提下，通过"以票管税"等行之有效的管征办法，督促欠税的纳税人制定和兑现清还旧欠计划：对小额欠税要实行一次性清缴；对大额欠税则要求企业在年初制定当年各月份还欠计划，由主管税务机关根据企业实际情况审批确定，并监督企业按计划缴清当月清欠税款；若企业因自然灾害等缘故确实无力还欠时，主管税务机关可对企业的还欠计划进行微调。
2、充分运用法律、法规的规定，抑制欠税的产生。如正确实施《税收征管法》赋予的税收强制保全和税收优先权力，并做好协调工作，制止某些职能部门从自身利益出发，抢夺优先权，使欠税得不到优先偿还。又如《破产法》规定，对破产企业在破产宣告之前成立的有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利。应及时要求欠税人(特别是濒临破产的纳税人)提供纳税担保等保全措施，减少企业欠税的可能。此外，税务机关职能部门应注意了解和掌握其他法律与欠税有关联的规定，多方面、多角度思考抑制欠税的各种可行办法，尽量将欠税控制在最低限度。
3、加大对欠税和逃避追缴欠税的处罚力度。对纳税人、扣缴义务人超过规定期限缴纳或解缴税款的，除经税务机关批准延期缴纳和由于税务机关责任造成未缴少缴税款的外，都要严格按照《税收征管法》规定加收滞纳金和罚款，对有能力清欠又屡催不缴的，要采取强制入库措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、加强税法宣传，增强纳税人纳税意识。要广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。除了不断加大税法宣传力度外，在税法宣传上还要注意做到普遍性与针对性相结合，根据税收工作中存在的突出或重点问题，有针对性的进行宣传，如偷逃欠税造成的恶果及应承担的法律责任等问题，努力提高全社会纳税意识，增强纳税人的纳税观念和自觉性。
5、争取党政部门的支持和配合，做到合力清欠。
一是及时向当地党政领导报告企业欠税的情况，争取当地党政部门的理解和支持，（目前，针对欠税问题吕梁市政府出台了吕政发[2005]37号文《吕梁市人民政府关于切实加强欠税管理的意见》，此项措施的出台必将为我市欠税治理工作起到巨大的作用），也可建议当地党政部门取消拖欠税款的纳税户及其法定代表人、企业负责人当年度评先评优的资格；
二是要积极争取公检法、银行、工商、财政、海关等部门的支持和配合，形成一整套完整的如离境清税等清欠协调制度，对欠税管理实施综合治理；
三是要大力整顿税收秩序，清理地方政府违规自行制定的税款缓缴返还等优惠政策，清除有碍清欠的地方性规定，将清理欠税纳入法律轨道。
四、欠税追缴方式
税务机关对欠税者可采取以下四种追缴方式：
一是从滞纳之日起，按日加收0.05%的滞纳金；
二是责令限期缴纳或解缴税款，但最长期限为15日；
三是责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取强制执行措施；
四是欠缴税款的纳税人在出境前未按规定结清应纳税款，或提供纳税担保的，税务机关可以通知出入境管理机关阻止其出境。
五、欠税的法律责任
纳税人欠缴应纳税款，采取转移或者隐匿财产的手段，妨碍税务机关追缴欠缴的税款的，由税务机关追缴欠缴的税款、滞纳金，并处欠缴税款50%以上5倍以下的罚款。
欠缴应纳税款数额在1万元以上不满10万元的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处欠缴税款1倍以上5倍以下的罚金；
数额在10万元以上的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处欠缴税款1倍以上5倍以下的罚金。
六、加强欠税控管工作
近年来，各地税务部门认真贯彻落实中央领导关于清缴欠税的重要指示，欠税管理取得了明显效果，但由于欠税成因复杂，欠税现象在一些地区仍是一个比较突出的问题。为切实加强征纳双方的税款征缴责任，严格控制新欠和加大欠税追缴力度，现将加强欠税控管工作的要求通知如下：
（一）加强申报审核，及时堵塞漏洞
1.严格纳税申报制度。按照税收规定如期真实进行纳税申报是纳税人的责任，对于违反纳税申报规定的，税务机关应依法予以追究。税务机关不得授意纳税人虚假申报或变通虚假申报，不得故意接受虚假申报。
2.建立健全申报审核方法。要利用纳税人生产经营和纳税的历史数据、“一户式”资料的勾稽关系、行业税负标准等信息，采取“人机结合”的办法，及时进行纵向、横向的逻辑审核，提出异常警示，把好纳税申报关卡，督促纳税人不断提高纳税申报质量。
3.及时核实情况。对于不按期申报、申报资料异常、申报不缴税或少缴税的纳税人，税务机关应责任到人，采用各种方法，进一步摸清原因，以利及时发现问题，采取防范措施。对于容易变更经营场所的增值税一般纳税人（尤其是商贸企业），如有申报缴税异常现象，必须立即进行实地核查，发现失踪逃逸的，要随即查明领开增值税专用发票情况，上报总局，同时通报当地公安机关。
（二）实行催缴制度，建立欠税档案
1.催缴制度化。申报期结束后，税务机关应及时反映逾期未纳税情况，用格式化的形式书面通知纳税人进行催缴。告知内容应包括本期未缴税金、累计欠税余额和加收滞纳金的规定。
2.严格执行会计核算和报表上报制度。税务机关必须对申报、纳税情况如实核算，全面反映应征、解缴、欠税等税收资金分布状态，不得违规设账外账，更不得人为做账。报表数据应出自于会计账簿，不得虚报、瞒报。上级税务机关要加强报表分析，督促下级税务机关应征尽征。
3.建立欠税人报告制度。凡纳税人没有缴清欠税的，应定期向主管税务机关报告其生产经营、资金往来、债权债务、投资和欠税原因、清欠计划等情况，报告间隔期由各地依据欠税程度确定，但最长不得超过三个月。欠税人有合并、分立、撤销、破产和处置大额资产行为的，应要求纳税人随时向主管税务机关报告。税务机关应通知欠税人以规定格式报告，税务机关据此建立欠税档案，实现对每个欠税人的动态监控。
（三）坚持依法控管，加大清缴力度
1.严格执行缓缴审批制度。纳税人申请税款缓缴，主管税务机关要对其缓缴原因进行核实把关，确实符合条件的，再上报省级税务局审批。对于经常申请税款缓缴的纳税人，税务机关应从严把握。缓缴期满后纳税人仍没有缴税的，税务机关应及时转为欠税处理。
2.坚持以欠抵退的办法。凡纳税人既有应退税款又有欠税的，一律先将欠税和滞纳金抵顶应退税款和应退利息，抵顶后还有应退余额的才予以办理退税。以欠税抵顶退税具体操作办法，已在《国家税务总局关于应退税款抵扣欠缴税款有关问题的通知》（国税发〔2002〕150号）中明确。
3.依法加收滞纳金。对2001年5月1日新修订的征管法实施后发生的欠税，税务机关应按照征管法的有关规定核算和加收滞纳金。纳税人缴纳欠税时，必须以配比的办法同时清缴税金和相应的滞纳金，不得将欠税和滞纳金分离处理。
4.与纳税信用评定挂钩。税务机关要严格按照《国家税务总局纳税信用等级评定管理试行办法》（国税发〔2003〕92号）的规定，认真审核欠税人的纳税信用等级评定条件，切实按照有关评定标准确定纳税信用等级，真正发挥纳税信用评定管理工作促进纳税人依法纳税的作用。
5.加强欠税检查。对长期欠税的纳税人，税务机关应将其列入监控重点，明确专人负责，经常下户了解情况，提出解决方案，最大限度避免“死欠”。
6.实行欠税公告。对于2001年5月1日以后发生的欠税，税务机关应依照征管法的规定予以公告。公告的内容应包括纳税人和法定代表人名称、分税种的欠税数额和所欠税款的所属期。在实施欠税公告前，税务机关应事先告之欠税人，督促欠税人主动清缴欠税。
7.实行以票控欠。对于业务正常但经常欠税的纳税人，税务机关应控制发票售量，督促其足额纳税。对于有逃税嫌疑的欠税人，税务机关应采用代开发票的办法，严格控制其开票量。
8.依法采取强制措施。对于一些生产状况不错、货款回收正常，但恶意拖欠税款的纳税人，税务机关应积极与纳税人开户银行联系，掌握资金往来情况，从其存款账户中扣缴欠税。对隐匿资金往来情况的，税务机关可进一步采取提请法院行使代位权、查封、扣押、拍卖和阻止法人代表出境等强制措施。
9.参与企业清偿债务。欠税人申请破产，税务机关应代表国家行使债权人权利，参与清算，按照法定偿债程序将税款征缴入库。欠税人有合并、分立等变更行为的，税务机关应依法认定欠税的归属。
各地税务机关要按照科学化、精细化的管理要求，制定和完善具体操作办法、工作流程，明确管理职责，做好“人机结合”，切实加强欠税管理，进一步提高税收征管质量和效率。