税法基本原则研究述评

    一、税法基本原则研究概况 

目前国内税法学界对税法原则的认识并不深入，既缺乏经济学界对税收原则研究的博大精深，也缺乏德国、日本和我国台湾地区税法学者对税法原则研究的系统全面。严格说来，还仅仅处于将外来的研究成果作为一种知识囫囵接受的阶段，无法将其基本思想贯彻到税法的每项具体的规范和制度，对税法原则中本身存在的矛盾 也不能提出合理的解决办法，而只是在一种语境中强调此原则，在另一种语境中则强调另一原则，令人难以十分信服。 

刘隆亨教授于1986年最早提出“税法制度建立的六大基本原则” 。1989年，有学者对西方税法的四大基本原则即税收法定主义、税收公平主义、实质征税原则和促进国家政策实施的原则进行了介绍 。进入20世纪90年代以来，有学者开始借鉴和参考西方税法基本原则理论，研究如何确立我国税法的基本原则。目前税法学界已基本认同和接受西方税法基本原 则的表述方式，如税收法定原则、税收公平原则、税收效率原则等。不同的是，学者们对每项原则的内容和要求有程度不一的理解差异，如有的认为税法的基本原则 仅此三项，有的认为还包括税收社会政策原则，还有的认为无偿性财政收入原则和宏观调控原则也是税法的基本原则等。通过对借用西方税法基本原则和沿用我国税法传统的表述方式进行比较，可以发现，二者的 基本精神其实是一致的，但前者的表述语言简单明了，概括性强，涵盖面广，彼此间没有重复。事实上，后者中许多原则可以相应归入前者的各原则中，如“兼顾需 要与可能”、“公平税负、合理负担”、“普遍纳税”等体现的是“税收公平原则”；“贯彻党的经济政策”、“贯彻执行国家政策”等可包含于“社会政策原则” 中；“税制简化”、“征税简便”等说明了“税收效率”原则。西方税法基本原则从内容上看也较为全面完整。如中国学者以往的税法原则研究成果中很少看到“税 收法定原则”的表述，也很少从税收负担能力的角度讨论税收的公平问题，即使强调效率，一般也只论及税收的征收效率，对纳税效率、特别是更为重要的税收的经 济效率问题漠不关心。故而批判地借用西方税法基本原则，改变我国税法学界对基本原则的研究的被动局面，的确是具有很大的现实意义的。 

然而问题并未就此完结。正如民法学界对民法基本原则内涵和外延的理解众说纷法一样，税法学同样值得对何谓基本原则、基本原则的法律效力、基本原则与具体原 则的关系等若干重大问题进行专题探讨。而20年来我国税法基本原则研究存在的问题，如将“强化宏观调控”、“确保财政收入”等税法或税收的某些职能或作用 当作税法的基本原则；或将“维护国家主权和经济利益，促进对外开放原则”等涉外税法的原则作为税法的基本原则；或将“区别对待”等中国税法在一定历史阶段 上的要求当作税法的基本原则，都与我们对法律基本原则的含义缺乏系统研究密切相关。值得欣慰的是，国内已有学者敏感地意识到该问题的重要性，并试图寻找答案。如有学者认为，税法基本原则是决定于税收分配规律和国家意志，调整税收关系的法律根本准则，它对各项税法制度和全部税法规范起统率作用，使众多的税法 规范成为一个有机的整体。税法基本原则是税法精神最集中的体现，是指导税法创制和实施的根本规则。税法基本原则不仅表现为一种立法的精神，而且在税法规范 性文件中以具体法律条文的形式存在着，它具有税法其他规范所不同的调整功能与作用：（1）税法基本原则对税收立法有指导作用。（2）税法基本原则是促使税 法内容协调统一的保障。（3）税法基本原则是税法解释的依据。（4）税法基本原则是克服税收成文法局限，弥补税法规定之不足的重要工具。（5）税法基本原 则可以限定自由裁量权的范围。（6）税法基本原则是守法的行为准则，是进行税法宣传教育的思想武器。对税法基本原则比较重要的分类有三种：（1）税法公益 性基本原则与税法政策性基本原则。前者如税收公平原则、无偿缴纳原则、税收法定原则、维护国家权益原则。后者如税收效率原则、宏观调控原则、社会政策原 则。（2）税法实体性基本原则和税法程序性基本原则。前者如税收公平原则、税收效率原则、社会政策原则、无偿缴纳原则、税收法定原则、维护国家权益原则。 后者如征税简便原则、税收确定原则、最少征收费用原则、税收管辖权原则。（3）税法实质性基本原则与税法形式性基本原则。前者如税收公平原则、税收效率原 则、税收社会政策原则、维护国家税收权益原则。后者如税收法定原则、征税简便原则、税收管辖权原则。尽管我们并不十分赞同该学者对税收基本原则的界定和分 类，但是由于这的确是一个税法领域具有重大理论意义和实践价值的命题，任何相关的努力和探索都显得意义非凡，因此该学者的研究既是基础性的，又是前沿性 的，为学界同仁起了一个良好的示范作用。还有的学者为理顺税法原则内部的体系，将其分为税法基本原则与税法适用原则。税法基本原则是在有关税收的立法、执 法、司法等各个环节都必须遵循的基本准则，主要包括税收法定原则、税收公平原则和税收效率原则。税法的适用原则是在税法的解释、税收的征纳等具体适用税法 的过程中应遵循的准则，主要包括实质课税原则、诚实信用原则、禁止类推适用原则、禁止溯及课税原则。这种分类法无疑也是一种有益的尝试。 

由此可知，借鉴西方税法基本原则的研究成果虽然是我们在短期内缩短相关研究差距的捷径，但是这并不等于说我们可以不加思索地找到现成的答案。事实上，由于税法内部的价值冲突，以及理论构建与财政需求的视角偏差，要确定适用于所有税收法律规范并对税收立法、执法、司法都具有指导作用的基本原则十分艰难。西方的税法学者也从来就没有统一的结论。以日本税法学界为例，金子宏主张的基本原则包括税收法律主义原则、税收公平主义原则、自主财政主义原则。北野弘久主张 的基本原则包括租税法律主义原则、应能负担原则以及诚实信用原则等。新井隆一主张的基本原则包括租税法律主义原则、量能课税原则、正当程序原则、实质课税 原则、否认回避租税行为原则。田中二郎认为就形式上而言，税法基本原则包括租税法律主义原则和租税恒定主义原则，如就实质上而言，则包括公共性原则、公平 负担原则、民主主义原则以及确保税收与效率原则。不难看出，这些原则确定并不一定是从同一个层次和同一个角度出发的，原则与原则之间可能互不相容，如税收 法律主义原则与实质课税原则、量能负担原则与税收效率原则就是其中典型的两例。这说明中国税法学完全不必照搬国外名家的“金科玉律”，而只能在充分吸收借 鉴的基础上，建设性地构筑自己的基本原则体系。 

二、关于税收法定原则 

关于税收法定原则的内容，国内税法学者并无太大的分歧，一般认为包括税收要素法定原则、税收要素明确原则以及程序法定原则。各具特色的地方在于，有的学者根据日本学者金子宏的提法，认为税收法定主义是有关课税权行使方式的原则，而税收公平主义才是关于税收负担分配的原则。前者是关于形式的原理，后者是关于 实质的原理。故而将税收法定主义列为税法形式性基本原则。有的学者则认为税收法定主义“构成了法治主义的重要组成部分，是法治主义规范和限制国家权力以保障公民财产权利的基本要求和重要体现，对法治主义的确立‘起到了先导的和核心的作用’” 。还有的学者认为，税收法定是税法的最高法律原则，是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。我国宪法仅是在公民的基本义务方面规定“公民有依照法律纳税的义务”，未规定征税主体更应依法征税，不能体现税收法定主义的精神。而《税收征收管理法》对税收法定原则的肯定，其效力、效益深受局限。所以，应当通过修宪增补体现税收法定主义的规定。我们认为，税收法定主义中的“法”只要是反映人民共同意志的民主立法，自然也就是保障纳税人利益不受侵犯的自由之法，其中所渗透的正义、平等、人权等价值，正是现代法治的基本要求。所以，税收法定主义从形式上看可能只是征税必须有法律依据，但由于法律应当是人民遵循代议制民主程序制定的，所以这种要求与法治的精神是天然一致的。在这一点上，日本学者北野弘久的理论勇气的 确令人生敬。该学者将租税法定主义的发展分成三个阶段。传统的租税法定主义理论实际上不问租税法律的内容，仅以法定的形式规定租税。然而在现代宪法条件下，应当从禁止在立法过程中滥用权力、制约议会课税立法权的角度构筑租税法律主义的法理，而应能负担原则、公平负担原则、保障生存权原则等实体宪法原理都是其题中之义。这个阶段上的租税法定主义已经进化到“租税法律主义”，它贯穿立法、行政、裁判的全过程，是实体与程序相统一、具有现代法理精神和以维护人权为己任的理论。租税法定主义发展的第三阶段是从维护纳税者基本权利的立场，立足于租税的征收和使用相统一的角度把握租税的概念，将其作为广义的财政民主 主义的一环来构成和展开。由此，纳税者有权只依照符合宪法规定程序和精神的立法承担交付税收的义务，有权基于税收法定主义的原理关注和参与税收的支出过程。坦率地说，在如此广阔的背景下展开税收法定主义的法理，这对我们中国的税法学者来说还是一个全新的视角。但是，社会主义的中国应该具有更畅通的“人民主权”实现渠道，将纳税者主权理解为人民主权的具体化也并无太大的理论障碍，因此，以税收法定主义为契机，拓宽研究视野、更新理论基础，应成为中国税法学 在新世纪克服自身弱点、加强学科建设的必由之路。 

毋庸讳言，至少在现阶段，中国税法学对税收法定主义、特别是“税收法律主义”的研究远不够深入和细致，即使和台湾税法学相比也同样如此。就表象而言，大陆和台湾地区对税收法定主义的理解是一致的，即都认为包括税收要素法定原则、税收要素明确原则以及征税合法性原则。但差距在于，大陆学者目前仅仅停留在简单地复述其内容的阶段，缺乏动态的把握， 而我国台湾地区学者则更加关心如何运用税收法定主义的原理解决各种理论冲突和实践问题。如陈清秀《税捐法定主义》一文在讨论课税要件法定主义时，对国会保留的要求、委任命令的条件、习惯法的效力也作了系统阐述；在税捐法定主义之作用一节，在税法领域不允许选择权、不允许税捐协议、禁止法律漏洞补充、排除行 政裁量、禁止溯及生效；在税捐法定主义适用范围一节，分别探讨了该原则在税捐实体法、税捐程序法、税捐诉讼法、税捐处罚法领域的适用；在税捐法定主义的适 用界限一节，讨论了该原则与行政先例法、信赖利益保护的关系；最后还勾勒出了税捐法定主义与实质课税原则的分界线。这种动态的视角将税收法定主义的触角深 入到税收法治的各个角落，丰富和充实了税收法定主义的理论体系，也使得其作为基本原则的统率和指导意义得以凸现。我们预测，以中国目前的法治水平而言，税 收法定主义的发展很难超越北野弘久先生所描绘的“三阶段论”而一步到位。根据 2000年颁布的《立法法》，财政税收的基本制度由全国人大及其常委会享有专有立法权，但是如果不对授权立法加以规范，不对各种税法规范性文件的效力层次 予以明确，税收立法权完全可能遭受行政的侵蚀和蚕食。因此，当前税法学的研究重点仍然是，解决形式上的税收立法权的归属，消除税法效力体系内部的冲突与矛盾，探讨税收法定主义的适用范围和界限，以实现形式上的税收法治。只有在这个层次上奠定坚实的基础后，才有希望追求实质意义上税收法治的更高目标，真正实现财政民主主义。 

三、关于税收公平原则 

在现代各国的税收法律关系中，纳税人相互之间的地位是平等的，因此，税收负担在国民之间的分配也必须公平合理。税收公平原则是近代平等性的政治和宪法原则在税收法律制度中的具体体现。至于何谓公平，不同历史时期的经济学家一直在孜孜不倦地试图探求其真谛。

就纳税人相互之间的课税公平而言，以上介绍的内容基本上可以代表我国税法学目前的研究水平。这说明，税法学对经济学成果的“拿来”过于轻松和随意，缺乏为 我所用的独特视角。虽然上述税收负担能力说的确可以较好地解决税收在纳税人之间的公平分配问题，但是从观念过渡到可以统率规则的法律原则仍然需要法学做出诸多的努力。在这方面，日本和我国台湾地区学者对量能课税原则的深入探讨为我们提供了颇具价值的参考。如日本学者北野弘久认为，应能负担原则属于立法理论 标准上的原则，它在租税立法上起着指导性原则的重要作用，但它不是解释和适用税法时的指导性原则。应能负担原则是宪法对基本人权保护的体现，是从宪法平等 原则中引申出来的税法基本原则。应能负担原则要求最低生活费不课税，生存权财产不课税或轻课税，要求既考虑纳税人量的负担能力，又考虑质的负担能力，实现租税人税化，要求实施物价上涨自动调整物价税制度，反对大范围普遍实行租税特别措施。金子宏也认为税收公平原则源于宪法平等原则，且必须按负担能力分配税收负担。与北野有所不同的是，他认为税收公平主义不仅是税收立法的原则，同时也是税收执法的原则，禁止在执行税法时对纳税人不平等对待。我国台湾地区学者 葛克昌认为量能原则在税法发展演进过程中具有举足轻重的地位，特别对所得税法而言，应当依个人经济负担能力分配税收。如果放弃该原则或视之为无具体内涵之空虚公式，则税法之演变只能诉诸议会多数决议或专断独行。量能原则须同其他课税原则相比较讨论，并将其内涵具体化，才能认识其功能。从平等性与量能原则的 关系来看，由于租税无具体之对等给付，所有纳税义务只有平等负担或牺牲时才具有合理正当性，而税收负担能力是衡量租税负担是否平等的标准。从比例原则与量 能原则的关系来看，税课平等原则如不能发展为适当负担之平等性，纵然平等课税亦只是等同于不正义。所以，量能原则要求的是合乎比例原则的平等，租税的界限 即为税法之比例原则，特别是适当性原则与禁止过度原则。 

以上所述都是围绕如何在纳税人之间公平分配税负。有的学者通过对税收法律关系的分层解构，从更深层次的意义上探讨了税收公平主义的现代内涵。该学者认为， 税收法律关系不仅包括税收征纳法律关系，而且还包括税收宪法性法律关系、国际税收分配法律关系和税收行政法律关系，其中税收征纳法律关系和税收行政法律关系构成第一层，即通常人们所认识的税收法律关系，税收宪法性法律关系和国际税收分配法律关系构成第二层，是潜在的、深层次的，最深刻地反映了税收法律关系 本质的层面。在税收宪法性法律关系中，国家征税权的行使是履行国家职能、满足公共需要的必要手段。因此，经由宪法的形式，国家和纳税主体根据税收法定主义，通过制定法律和税款征收而建立了以征税和纳税为外在表现形态，而以满足和要求“公共需要”为内在本质内容的权利义务关系。传统的税收公平主义一般只就 纳税主体范围内比较其相互之间的公平问题，而建立在“契约精神和平等原则”本质基础上的税收公平主义则要求就税收法律关系的全部主体——国家、征税机关和 纳税主体，考察其彼此之间的公平和平等关系。的确，纳税人之间的税收公平固然重要，但如果公平分配的税收并未按纳税人的意图满足公共需要，以更好地为纳税人的生存和发展创造条件，相反却被用来填充少数权力派别的贪欲，我们认为，这才是最大的不公平！传统的税法学一直谨慎地将自己的研究领域限制在税收的征收 阶段，而对税收的使用则从不涉足。这种割裂税款征收与使用过程的做法使得税法学在一些重大理论问题上裹足不前，难以深层次地解释税收法治的全部含义和要 求。正因为如此，上述学者的探索才显得尤为可贵。 

四、关于税收效率原则  

在一般含义上，税收效率原则所要求的是以最小的费用获取最大的税收收入，并利用税收的经济调控作用最大限度地促进经济的发展，或者最大限度地减轻税收对经济发展的妨碍。它包括税收行政效率和税收经济效率两个方面。

税收行政效率问题实际上早在亚当·斯密时期就受到了研究者的重视，亚当·斯密的便利原则、最少征收费用原则，以及其后瓦格纳的税务行政原则其实都是着眼于此。税收经济效率的主旨在于如何通过优化税制，尽可能地减少税收对社会经济的不良影响，或者最大程度地促进社会经济良性发展。如果说市场经济国家税收经济效率所要求的是应当尽可能减少税收的负面效应，使市场能更大程度地发挥其对资源配置的作用的话，那么在非市场经济国家，税收的经济效率则被理解为应如何利用税收固有的职能最大可能地使经济朝着预定目标发展。

与税收经济学对税收效率的重视形成鲜明对比的是，国外和我国台湾地区的税法学并不热衷于研究税法的效率问题，而将效率提升到税法基本原则的高度的学者更是少之又少。相反，许多学者基于税收公平原则对人们认为符合经济效率的税收特别措施提出不同意见。无论是以减轻税负为内容的税收优惠措施，还是以加重税负为 内容的税收重课措施，都是在税负能力相同的情况下，为了达到特定的经济目的而给予不同的税收待遇，明显违反量能课税原则。有的学者据此主张，如果从实证上能够说明某项租税特别措施有违政策目的的合理性时，则应视该项措施有宪法理论上的不合理之处，并从法律上视为违宪无效。我国税法学者几乎无一例外地将税收效率原则定位为税法基本原则，这并不是因为人们通过运用法学的方法深入研究，得出该原则对税收立法、执法和司法有普遍的指导意义的结论，而是简单地搬用经 济学界关于税收原则的成果。税法学关于效率原则的论证过程与税收学的研究如此惊人地保持一致，不得不开始让人怀疑该原则在税法领域的存在价值。要确立效率 原则作为税法基本原则的地位，税法学就必须回答其如何在整个税法领域发挥作用，如何具体化为一系列相关规则以指导征税主体和纳税主体的行为、如何处理与量能课税原则的价值和规范冲突。如果我们只是抽象地肯定税收效率原则，而对其作用范围和方式没有任何限定，这无异于为立法权和行政权的无限扩张、损害纳税人 合法权益大开方便之门。因此税收效率原则仍然是一个有待深入研究的课题。 

五、关于税法基本原则的具体运用 

1．关于税收立法权限的分配 

有学者认为，根据税收法定原则，立法机关对于课征税捐的重要事项均应自行以法律规定。然而由于税法所面对的现实经济状况复杂多样，而作为经过抽象和类型化的法律不可能做到对每一个细节了解入微。因此只能在大的范围内，对影响到纳税人税收债务存在与否以及存在范围的税收要素做出规定，至于课税原因事实之有无 以及有关证据证明力如何属于事实认定问题，不属于税收法定主义的范围。关于地方的税收立法权问题，该学者主张不妨考虑采用税收标准立法，对地方可能纳入立法规划的税种法以中央立法机关的名义，对该税种的重大问题予以规定，其中保持一些幅度条款。各级地方立法机关如果真要开征此项税种，则在名义上只能算是实施中央的立法，只是在具体内容上有所补充而已。该学者进一步认为，我国现行税收立法体制的症结主要是“国务院权太多，地方权太少”，因此改革的总体思路是，在税收法定主义的指导下，限制国务院的税收立法权限，同时赋予地方开征地方税的权力。 

有的学者认为地方税收立法权要遵循有限原则、不抵触原则、不重复原则，基本思路是：（1）对全国统一开征、税基流动性较大，与稳定国民经济调整收入再分配 或与自然资源有关的地方税种，税收立法权一般应由中央行使，地方只是在中央规定的范围内对税目、税率、起征点等拥有一定的微调权。（2）对全国普遍开征、 作用范围仅限于地方，对全国统一市场没有多大影响的地方小税种，除制定权外，税法解释权、开征停征权、税收调整权、税收减免权以及加征权应全部下放地方。 （3）地方立法机关可根据当地具体情况，在本行政区域内开征一些新的地方税种，但不得损害国家整体利益及其他地方公共利益，不得任意加重纳税人的负担，中央保留对地方新开征税种的否决权。在授权立法方面，有的学者通过对我国近几年来税法立法进行分析，认为税收要素法定原则被忽视，行政权力日趋膨胀，授权立 法越权违宪的现象十分普遍，严重损害社会主义法制建设的进程，故应该予以改变。 

 2．税法溯及既往的效力 

税法的溯及力问题，即税法能否适用于其公布生效之前的事件和行为，是税法效力的一个非常重要的问题，也是税收法定原则所必然涉及和关心的范围。　

有些学者将我国税法的溯及力归纳出四条原则：（1）从旧原则。我国有关税种的实体立法大多采纳此项原则，不认可税法溯及既往的法律效力。（2）从新原则。 税收程序法一般采用从新原则。（3）从旧兼从轻原则。这主要是指涉税犯罪案件的处理，引用刑法上的从旧兼从轻原则。（4）从新兼从轻原则。这主要是指在税收优惠期内的外商投资企业和外国企业，当税法发生变化导致其税收负担加重时，可以适用旧法律至优惠期满，是一种特殊的过渡措施。有的学者将不溯及既往或禁止溯及课税当作税法适用上的一般原则，尤其当法律变更可能会使已发生的纳税义务加重时更是如此。不过不溯及既往原则往往用于实体法方面，在程序方面可不受该原则约束，此即“实体从旧、程序从新”。 

我们认为，就过去的事实和交易所产生的纳税义务，对纳税人有利的变更，溯及旧法是可以被承认的。但是，如果对纳税人不利，则原则上不允许溯及旧法。因为纳 税人都是依据现行的税收法规，并形成信赖而进行各种商业活动，如果事后辜负其信赖，则对税法的可预测性和稳定性极为有害，而这不符合税收法定主义所追求的目标。 

3．税法对生存权的保障。有的学者依据宪法生存权的法理探讨了税法对生存权的保障问题，并认为税法中的大量规范已经体现这一点。如除了税收征管法要求不得强制执行涉及个人或家庭成员基本生活财产外，个人所得税法中的基础扣除、配偶扣除和抚养扣除等更表现为对纳税人生计费用的保障。 从后者来看，其实就是税法公平原则量能课税的一种体现。

4．税法的“可税性”。有的学者认为，税法上的可税性是指征税必须考虑法律上的合理性与合法性。征税是否合理，不仅应看经济上的承受力，而且还应看征税是 否平等、是否普遍等方面；征税是否合法，不仅应看是否符合狭义上的制定法，更应看是否合宪，是否合乎民意，是否符合公平正义的法律精神。该学者对可税性的 论述实际上是税收法定原则的展开，在考虑如何确定征税范围（包括“灰色收入”的税法态度）时基本上是税法公平原则的运用，而有关税收优惠的可税性衡量则更 多地基于税收效率原则的立场。这说明，我国关于税法原则的研究正在逐步深入。