新行政复议规则的修改，明确了原计划单列市国家税务局及地方税务局的复议管辖机关，同时进一步明确了“行政复议审理期限在和解、调节期间中止计算”，而行政和解及行政调解增加了行政救济的途径，此举对于调和国家机关及行政相对人之间的矛盾具有重要意义。

一、税务行政复议规则修订历程 

  　《中华人民共和国行政复议法》是在1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上通过，由1999年4月29日中华人民共和国第16号主席令公布，自1999年10月1日起实施。国家税务总局在1999年9月23日以国税发[1999]177号发布了《税务行政复议规则（试行）》；2004年2月24日，国家税务总局以第8号国家税 总局令发布《税务行政复议规则(暂行)》，自2004年5月1日起施行。2007年5月23日国务院第177次常务会议通过，5月29日以第499号国务院令发布《中华人民共和国行政复议法实施条例》，自2007年8月1日起施行。2009年8月27日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对《中华人民共和国行政复议法》进行了修正；以国家税务总局2010年2月10日第21号令公布《税务行政复议规则》，自2010年4月1日起施行； 2015年12月28日国家税务总局令第39号发布《国家税务总局关于修改〈税务行政复议规则〉的决定》，自2016年1月1日起施行。 

二、修订的主要内容 

   （一）调整行政复议管辖权 

    原计划单列市国家税务局税收计划由国家税务总局单独下达，但其行政管理由所在省国税局行使，自2012年开始，计划单列市国家税务局的人、财、物实行由总局直接管理模式；计划单列市地方税务局实行由省地税局和单列市所在地人民政府双重领导模式。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十三条的规定，国家税务总局调整税务行政复议管辖权，将《税务行政复议规则》的第十九条第一款第一项“对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，向省税务局申请行政复议”修改为：“对计划单列市国家税务局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议；对计划单列市地方税务局的具体行政行为不服的，可以选择向省地方税务局或者本级人民政府申请行政复议。” 

   （二）增加证据的种类并规范用语 

    第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议对《中华人民共和国民事诉讼法》进行了修改， 2012年8月31日以主席令第59号 发布《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，自２０１３年１月１日起施行。根据修订后的民事诉讼法第63条规定，国家税务总局修改了《税务行政复议规则》第五十二条，增加了“电子数据”证据种类，将“当事人陈述”、“鉴定结论”进行了语言规范，修改为“当事人的陈述”及“鉴定意见”。 　　 

　　电子数据（electronic data），是指基于计算机应用、通信和现代管理技术等电子化技术手段形成包括文字、图形符号、数字、字母等的客观资料。 　　 

　　1、电子数据证据的特征： 

　　（1）国际性  

　　国际性表现为电子数据证据可以同时在不同的国家使用，取证可能涉及到多个国家的法律适用的问题。具体来说，某些证据可能在中国取证的，但是也要拿到国外去用，法律适用也会涉及到几个国家的法律。比如苹果和三星的案件、苹果和微软的案件以及富士康和比亚迪的案件都具有类似的情况。 　　 

　　(2）系统性 　　 

　　电子数据证据相比传统证据另一个重要的特点是电子数据证据的系统性，它表现为任何一个简单的操作，往往产生很多关联文件，这些文件是电子数据附属信息，它们之间形成一组具有内在关联的文件，这些文件之间具有系统性。为什么电子数据证据是系统性的呢？因为电子数据证据的形成是基于计算机系统、操作系统、应用文件系统、网络系统、存储系统、手机系统、GPS系统等，这些系统都是具有系统机制的，基于这样的系统机制所产生的电子数据也一定是具有系统性的特征，这个系统存在的空间又是虚拟的，所以这样的系统中产生的证据一定是成批的。 　 

　　(3）多样性 　　 

　　电子数据证据的表现形式非常庞杂，比如电话证据、电报证据、传真证据、电子文件、计算机日志、计算机输出物、计算机打印物、电子邮件、电子数据交换、电子聊天记录、电子公告牌记录、博客记录、微博记录、电子报关单、电子签名、域名、网页、IP地址以及系统文件、休眠文件、日志记录、上网痕迹、手机录音证据、手机摄像证据、手机短消息证据、信令数据、通讯痕迹、雷达记录证据、录音证据、录像证据、摄像证据、GPS证据等。 　　 

　　(4)虚拟性 　　 

　　相比传统证据是人们能够直接看得见、摸得着的物理空间的证据，电子数据证据是存在虚拟空间的证据，这里的虚拟并不是说证据是虚拟的，而是电子数据证据存在于电子介质构成的二进制的虚拟空间，比如单机服务器、网络、手机、GPS、基站、摄像头、各种各样存储介质、电报、打印机、复印机等，或者二进制空间，这些空间都是虚拟空间，只能感知，但是进不去的，不管提取证据，还是保全、解读证据，都必须靠别的方式，人不能直接进入到这个空间中。 　　 

　　2、可以成为证据的电子数据 　　 

　　我国《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》对电子数据进行了明确阐述：“电子数据是指通过电子邮件、电子数据交换、网上聊天记录、博客、微博客、手机短信、电子签名、域名等形成或者存储在电子介质中的信息。存储在电子介质中的录音资料和影像资料，适用电子数据的规定”。明确手机短信、电子邮件、网聊记录、微博等可作为民事案件证据。早在2012年，修订后的刑事诉讼法已将电子证据列为单独的一种证据形式予以明确规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》更进一步指出，电子数据包括电子邮件、电子数据交换、网上聊天记录、博客、微博客、手机短信、电子签名、域名等。 　　 

　　（三）明确审理期限 

　　2010年8月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国人民调解法》，自2011年1月1日起施行。国家税务总局据此相关对《税务行政复议规则》进行修改，明确“行政复议审理期限在和解、调节期间中止计算”。 　　 

　　1、复议和解  

　　复议和解是指公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、行政法规或者行政规章规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，在行政复议机关作出行政复议决定之前，申请人和被申请人双方在自愿、合法基础上达成和解协议，行政复议机关经审查准许后，对行政复议案件不再继续审理。 　　 

　　《行政复议法实施条例》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服，申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议。和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。在行政复议期间，申请人与被申请人经行政复议机构准许达成和解的，行政复议终止。《税务行政复议规则》（国家税务总局令21号）第86条规定，行使自由裁量权作出的具体行政行为，如行政处罚、核定税额、确定应税所得率等，行政赔偿，行政奖励，存在其他合理性问题的具体行政行为可以和解。 　　 

根据上述规定，纳税人对税务机关依照税法规定作出的上述具体行政行为，可以申请税务行政复议和解。申请复议和解需要注意以下几个方面： 　

 1.和解

　　一是和解并非适用所有行政复议案件。行政复议和解只适用于特定范围的行政复议案件，即公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出具体行政行为不服而申请行政复议的案件。对行政强制、行政征收、行政许可等不在和解之列。比如，《税收征管法》规定了偷税行为的构成要件，并规定对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，这属于羁束性具体行政行为，不能进行和解。而对于裁量性具体行政行为，比如《税收征管法》规定的“处所偷税款50%以上5倍以下罚款”的处罚幅度，如果纳税人认为税务机关存在处罚幅度与过错情节不相当，罚款幅度的自由裁量不合理、不适当等情况的，可以进行复议和解。 　 

　　二是复议和解必须符合法定形式。申请人和被申请人自愿达成和解的，应当向税务行政机构提出书面和解协议。书面和解协议应包括以下内容：申请人、被申请人姓名、单位、住址，申请人申请行政复议的请求事实和理由，被申请人答复的事实和理由，和解内容，申请人、被申请人签字或者盖章，和解日期等。 　　 

　　三是达成和解必须经行政复议机构准许。申请人向税务行政复议机关申请行政复议并被受理后，不是只能等待行政复议机关进行审查并接受最后的复议决定结果，申请人可以主动向被申请人提出和解，也可以应税务机关的要求进行和解协商，并在和解协商中充分表达自己的要求和理由，争取一个争议双方都能够接受的处理结果。应该注意的是，申请人与被申请人达成和解必须经行政复议机构准许。 　　 

四是和解过程中双方法律地位平等。在行政复议和解中，作为申请人的公民、法人或者其他组织和作为被申请人的税务机关的法律地位是平等的，和解是建立在双方的真实意思表示基础上，任何一方都不能采取强迫、威胁或者欺骗对方的方式来达到和解的目的。同时，申请人和被申请人之间达成的和解协议内容不得违反法律、行政法规或者有关规章的强制性规定，不得违背法律精神和原则。和解协议内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。只有符合上述要求的和解协议才能获得税务行政复议机关的准许，也才能具有法律效力。另外，行政复议和解必须符合法定的形式，即申请人与被申请人自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议，而不是仅仅要求达成和解意思告知行政复议机构即可。 　　 

五是和解必须在法定的时间内进行。行政复议案件的审理期限是60日，特殊情况下可以延长30日，本次修改《税务行政复议规则》，将和解期间不在审理期限内计算。申请人和被申请人进行复议和解也应当在上述行政复议审理期限内达成和解协议，并向行政复议机关提交。超过期限则无法进行和解。如果税务行政复议机关已经就有关案件作出行政复议决定，则不再有和解的余地。 　　 

　　六是达成和解协议要履行相应法律义务。和解协议作为申请人和被申请人之间依法达成的协议，在经复议机关准许并终止行政复议之后，即在当事人双方之间具有法律效力，任何一方都应当执行。对此，作为申请人的公民、法人或者其他组织和作为被申请人的税务机关都应当按照和解协议中明确规定的方式和期限履行和解协议。申请人不履行行政复议调解书的，由被申请人依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。 　　 

　　2、调解 　　 

　　调解的种类很多。因调解的主体不同，调解有人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解以及律师调解等。人民调解是人民调解委员会主持进行的调解；法院调解是人民法院主持下进行的调解；行政调解是基层人民政府或者国家行政机关主持下进行的调解；仲裁调解是在仲裁机构主持下进行的调解。在这几种调解中，法院调解属于诉内调解，其他都属于诉外调解。 　　 

　　（1）行政调解 　 

　　行政调解是国家行政机关处理行政纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。　即指在有关行政机关的主持下，依据相关法律、法规、规章以及政策，处理纠纷的方式。行政调解达成的协议不具有强制约束力。 　　 

　　（2）调解方式 　 

　　调解员可以采用其认为有利于当事人达成和解的方式对争议进行调解。这种方式包括但不限于：调解程序开始之后，调解员可以单独或同时会见当事人及其代理人进行调解；调解员单独会见一方当事人的，可向他方当事人通报单独会见的情况，当事人另有要求的除外；调解员可以对争议进行面对面的调解，也可以进行背对背的调解；在调解过程中，调解员可以要求当事人，提出书面或口头的建议或方案；调解员可以根据具体司法调解案情，在征得当事人同意后，聘请有关专家就技术性问题提供咨询建议或鉴定意见； 调解员可以要求当事人提交补充材料；在调解过程中，调解员可以根据已掌握的情况，依据公平合理的原则，向当事人提出解决争议的建议；经过调解，在当事人之间仍无法达成和解的情况下，调解员可以提出最后的建议或方案。调解在调解中心所在地进行。如当事人另有约定，经调解中心同意，或由调解中心建议并经当事人一致同意，亦可在其它地点进行。由此产生的费用，由当事人承担。聘请有关行业的专家参与调解工作，所产生的费用，由当事人承担，经过调解，如当事人达成和解协议，由各方当事人在和解协议上签字及/或盖章，应当事人的要求，调解员可根据和解协议的内容，作出调解书，由调解员在调解书上签字并加盖调解中心的印章。除非为执行或履行之目的，和解协议或调解书不得公开。双方当事人签订和解协议时，可以在和解协议中加入仲裁条款。该仲裁条款的内容如下：“本协议书对各方当事人均有约束力。任何一方均可将本和解协议提交中国国际经济贸易仲裁委员会，请求该会按照现行有效的仲裁规则进行仲裁。各方同意由仲裁委员会主任指定一名独任仲裁员，组成仲裁庭，进行书面审理。仲裁庭有权按照适当的方式快捷地进行仲裁程序，仲裁庭根据本和解协议的内容作出裁决书。仲裁裁决是终局的，对各方当事人均有约束力。” 　 

　　（3）调解程序 　 

　　调解中心根据当事人在争议发生之前或者在争议发生之后达成的调解协议和任何一方、双方或多方当事人的申请受理案件。调解协议系指当事人在合同中订明的调解条款，或者以其他方式达成的同意以调解方式解决争议的协议。当事人之间没有调解协议，一方当事人申请调解的，调解中心也可以受理，并征求对方当事人的意见。凡当事人同意将争议提交调解中心进行调解的，均视为同意按照调解中心的调解规则进行调解。但司法人员深入农村现场调解当事人另有约定且调解中心同意的，从其约定。当事人向调解中心提出调解申请时，按下述要求办理：提交调解申请书（一式四份），其中应写明或提供：申请人和被申请人的名称和地址、邮政编码、电话、传真、电子邮件等；调解所依据的调解协议争议事实、证据材料和调解请求；其它应当写明的事项。如聘请代理人参与调解程序，应提交书面授权委托书。在调解中心调解员名册中，选定或委托调解中心代为指定一名调解员。如当事人在争议发生前或发生后达成调解协议或就以调解的方式解决争议达成一致， 则由申请人及被申请人按照本规则所附调解收费表的规定分别预交调解费的50%。如申请人在提出调解申请时尚未与被申请人取得联系，或双方尚未就以调解的方式解决争议达成一致，则申请人在提交前述材料的同时按照本规则所附调解收费表的规定先预交调解费的50%。调解中心收到调解申请书及其附件后，经审查完毕，立即转送给被申请人一式一份。被申请人应在收到上述文件之日起15日内确认同意调解并在调解中心的调解员名册中选定或委托调解中心代为指定一名调解员，同时按照调解收费表的规定预交调解费的50%。调解被申请人未在规定的期限内确认同意调解的，视为拒绝调解；在规定期限届满后确认同意调解的，是否接受，由调解中心决定。