建议调整虚开发票等严重违法行为的处罚幅度，修改构成犯罪追究刑事责任的描述等。

　　为全面落实《优化营商环境条例》，深化税收领域“放管服”改革，深入推进发票电子化，国家税务总局起草并公布了《中华人民共和国发票管理办法(修改草案征求意见稿)》，笔者结合税收征管实际，提几点修改建议。

　　一是建议删除发票换票证的有关规定。

　　发票管理办法第三十二条(修改草案第三十一条)规定，税务机关需要将已开具的发票调出查验时，应当向被查验的单位和个人开具发票换票证。发票换票证与所调出查验的发票有同等的效力。发票换票证在以前手工填写、人工管理发票的年代，有一定的意义。目前，发票的填写、管理、真伪查验等主要通过信息化手段来实现。发票开具基本上是使用税控系统，查验发票也是通过全国增值税发票查验平台来解决。一般情况下，不需要将发票调出查验。而且已经开具的发票属于会计凭证，根据税收征管法及其实施细则，税务机关可以将账簿、凭证等有关资料调回税务机关检查，开付清单即可，不需要发票换票证。也可以依据《税务稽查工作规程》，出具《提取证据专用收据》来提取包括已开具发票在内的证据材料原件。此外，发票查验一般有两种结果，如经查验是假发票则予以没收;如果是真发票，就要归还给企业。不管是何种情形，都不需要发票换票证来发挥“与所调出查验的发票有同等的效力”。

　　经了解，近年来的税收征管和稽查实践中，各地税务机关极少使用发票换票证。事实上，发票换票证已淡出税务机关和纳税人的视野。笔者认为，删除发票管理办法中发票换票证的有关规定正当其时。

　　二是调整虚开发票等严重违法行为的处罚幅度。

　　发票管理办法第三十七条(修改草案第三十六条)规定，虚开发票的，由税务机关没收违法所得;虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款;虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。虚开发票，特别是虚开增值税专用发票，严重扰乱发票管理秩序和税收征管秩序，是严重的违法甚至犯罪行为，也是税务、公安等部门联合查处、重点打击的对象。

　　最高人民检察院2020年7月印发的《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》(以下简称“《意见》”)明确，对于有实际生产经营活动的企业为虚增业绩、融资、贷款等非骗税目的，且没有造成税款损失的虚开增值税专用发票行为，不以虚开增值税专用发票罪定性处理，依法作出不起诉决定的，移送税务机关给予行政处罚。简而言之，不以骗税为目的且没有造成税款损失的，不定性为虚开增值税专用发票罪。实际工作中，部分企业虚开增值税专用发票金额达上亿元，如果定性为虚开增值税专用发票罪，相关责任人将面临十年以上有期徒刑，甚至无期徒刑。如果不以骗税为目的且没有造成税款损失，按照《意见》精神，则不会定罪量刑，而是移送税务机关予以行政处罚。按照现行发票管理办法的规定，税务机关最高只能处以50万元的罚款。虚开上亿元的增值税专用发票，仅处以50万元的罚款，显然与其违法情节、社会危害程度不匹配，也起不到教育和警示作用。

　　笔者认为，现行发票管理办法对虚开发票等严重违法行为的处罚幅度偏低，不符合过罚相当原则。建议修改发票管理办法的相关处罚条款，对虚开发票等严重违法行为，可以提高处罚幅度，或者依据虚开的数额大小来设定处罚额度。对虚开发票行为，处500万元以下的罚款，或者处虚开税额二倍以下罚款;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

　　三是修改构成犯罪追究刑事责任的描述。

　　发票管理办法第三十七条(修改草案第三十六条)规定，虚开发票构成犯罪的，依法追究刑事责任。类似的规定还有第三十八条(修改草案第三十七条)、第四十三条(修改草案第四十二条)。发票管理办法第四条明确，国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市税务机关依据职责做好本行政区域内的发票管理工作。笔者认为，税务机关作为发票的主管部门，应在自己的职责范围内判断是否违法，是否需要进行处罚以及实施何种处罚;不能判断是否构成犯罪以及如何追究刑事责任等。是否构成犯罪，如何定罪量刑追究刑事责任，属于司法机关的职责。

　　税收征管法也有类似的条款，税收征管法修订草案(征求意见稿)对此进行了修改，比如第九十七条规定，逃避缴纳税款涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。笔者建议，将发票管理办法中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”修改为“涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”。

　　(作者：刘剑 秦燕；作者单位：国家税务总局泗洪县税务局)